从“体检”到“防治”——国家审计试解深改难题

* 地方税收收入不及支出一半

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* 各级政府间财权事权不匹配

改革开放是我国经济社会发展的最大红利。如今,随着改革进入“深水区”,不少体制机制问题逐步显现,“啃硬骨头”需要更大的勇气和智慧。在这一过程中,国家审计如何聚焦热点问题,促进深化改革?日前,审计署有关负责人,以及专家学者做客《中经电视》,接受《经济日报》记者专访,针对这些问题进行深入剖析,并从审计工作角度给出建议。

* 合理划分事权同时还应充实地方税体系

财政资金整合效果不理想,如何解决?

* 财政资金闲置较多

近年来,随着预算管理制度改革的推进,财政资金支付进度加快、使用效率提高,但仍然存在财政资金分配权不统一、统筹整合难等问题。

* 有限资金要用到“刀刃”上

“审计报告显示,资金小、散、碎片化现象仍存在,从源头上限制了财政资金的统筹使用。”审计署财政审计司副司长常利告诉《经济日报》记者,如2015年人大批准的专项转移支付个数已由2013年的219个压减为2015年的96个,但实质性清理整合仍然不到位。常利分析,在96项专项转移支付中,有52项实际又分解为301个具体事项,大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。比如,专项转移支付管理薄弱。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中,单个项目仅5万元;抽查中央投资补助的41个项目中,有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元。

北京6月28日 –
推进财税改革是中国深化经济体制改革的重头戏。审计署最新发布的审计报告显示,地方税收收入尚不能满足其财政支出的一半,财政领域仍存在各级政府间财权事权不匹配、财政资金闲置较多、转移支付结果不合理等诸多问题。

另外,一方面存在一些现行资金管理制度与统筹使用存量资金的政策要求不衔接,“打酱油”的钱不能“打醋”,导致基层单位很难统筹整合;另一方面部分专项资金统筹后没能及时利用,形成二次沉淀。

审计署表示应加快推进改革,健全财权与事权相匹配的财政体制,在合理划分各级政府间事权同时还应充实地方税体系,切实提高一般性转移支付比重,将有限的资金用到“刀刃”上。

哪些原因造成财政专项资金整合效果不够理想?审计署审计科研所副所长姜江华认为,一方面是主管部门怕失去行政权、怕职能被整合、怕职能机构编制被缩减,进而不愿意整合财政专项资金;另一方面,基层政府也有很多顾虑,怕失去专项支持、怕得罪上级职能部门、怕影响业绩,积极性不高。

中国国家审计署周四公布“关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”,其对18个省财政审计发现,由于地方政府缺乏收入及预算自主权,18个省2011年的省域税收中,中央财政分成52%,省、市、县各级分成9%、13%、26%;地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半,其中地方独享税仅够23%。

姜江华进一步建议,首先要加大区域整合力度,特别是跨部门的区域整合,从源头上来规范;其次,要健全制度,通过健全专项资金管理制度,确保专项资金发挥应有效益;最后,要对那些阻碍整合、虚假整合,或是以整合之名把资金挪用于楼堂管所、挪用于搞吃喝招待等加大追责、问责力度。

此外,在2011年公共财政支出中地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确;同时明确支出责任的事项亦存在交叉安排情况。

在南京审计大学副校长裴育看来,主管部门“不愿”、基层政府“不敢”的情况,暴露了事权和财权不匹配的体制机制问题。“需要理顺政府和市场的关系,处理好边界界定问题,弄清楚哪些是政府干预太多、哪些是政府该做的却没有做到位。另外,还需理顺中央政府和地方政府、省级以下地方政府之间的关系。”裴育说。

“要从根本上解决,必须切实转变政府职能和发展方式,健全完善有利于科学发展的体制机制,”审计署报告指出,“加快推进改革,健全财权与事权相匹配的财政体制。”

面对违规和变相举债新情况,如何应对?

具体而言则包括三个方面:一是合理划分各级政府间事权,目前能明确的事权尽快通过法律法规确定,暂时不能明确事权的也应界定支出责任;二是按税种的经济属性划分中央与地方收入,充实地方税体系,保障其履行事权所需的财权;三是制定科学合理的转移支付分类标准,切实提高一般性转移支付比重,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付,严格专项转移支付设立的审批权限和程序。

政府性债务是近年来各界关注的热点话题,审计署也持续开展了跟踪审计。

审计署报告显示,2012年中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%;其中专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后,实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重高达64.42%。

“审计发现了部分地方政府违规、变相举债的新情况。比如,以违规集资的形式增加政府性债务,或是违规通过融资平台公司和企事业单位举借债务,用于具有公益性、且收益率不高的基础设施建设。”常利分析说,另外还有的采取地方财政与银行、国有企业等合作成立基金,地方财政违规担保等。审计报告显示,至2015年底,浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

但由于转移支付管理不够完善、部分专项转移支付不够规范,在285项专项转移支付中有31项尚未制定管理办法,有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合;而在抽查的2290.31亿元中央专项转移支付,共分配给18个省的3.7万多个项目,其中50万元以下的项目占44%,资金使用过于分散。

“地方政府债务管理和风险水平不仅涉及财政安全,也涉及经济安全。”裴育表示,加强地方政府性债务风险防范,需要严肃查处各类违规举债、担保行为,严格按照预算法规定追究责任。同时,需要加强政府与社会资本合作模式管理,规范政府与社会出资方的权利、责任和义务,防范建设类基金等成为地方政府新的隐性债务负担。

在抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现,至2012年底这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中,有177.45亿元结存在各级财政或主管部门;拨付到项目单位的资金有7.73亿元被虚报冒领、挤占挪用。