但当时为了支持西部大开发战略,中央财政需要进一步集中财力,就把原来属于地方财政的企业所得税变更为共享税,中央占50%,到2003年又占到60%,所以从这个时候,企业所得税变成了一个共享税。按照国地税征管体制,一旦变成共享税,税种的征收就由地税局转移到国税局。

比如说从这次个人所得税法的修订就可以看到,涉及一些重大的专项扣除,比如失业保险金、住房公积金,这些钱就将是中央财政通过转移支付的方式来实现。

  2000年以后,中国又有两次大的税收分成改革,造成了整个地税系统业务范围的萎缩。一次是在2002年的企业所得税分享改革,此前,企业所得税收入属于地方,由地税局征收。

中国新闻周刊:实际上,早在2015年12月,就提出国地税征管体制改革,当时似乎也没有明确要合并,为何到现在才进行机构合并?

  央地关系的重大调整

这样一来,地方的钱越来越多,而中央的钱越来越少。而中国是个大国,经济情况错综复杂,地区间经济发展不平衡,必须集中财力办大事。在我印象中,当时的分税制财政体制改革有个出发点,就是提高两个比重,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,尤其是后一个比重,关键是要加强中央的权威。

摘要:2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?
税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。
国地税合并实质是中央和地方分成改革 本文首发于总第858期《中国新闻周刊》
推进国税地税合二为一,对于中国的税制改革…

刘剑文:在中共中央国务院56号文件《关于深化国税地税征管体制改革实施方案》里,当时强调的一个问题是要建立高效的征管体制,要让群众有获得感,提高纳税人的税法遵从度。

  所以在1994年的分税制改革,实际是因为基于中央缺钱,地方有钱这样的现状,基于当时的制度限制而做的一个较大变革。将税种也分为三类,中央税、地方税和共享税。因为中国税制有一个很重要的特点,它是以流转税为主体的,在1994年之前占所有税种的70%~80%。

刘剑文:中央和地方的关系,我想一个核心就是中央和地方的财政关系。因为财政跟事权是相联系的,财权和事权,现在讲事权与支出责任,其实大的框架是事权与财力相结合,在这样一个背景下,事权与支出责任要相适应。下一步,中央一定会出台关于中央和地方关系处理的一些文件,但处理起来可能还有一个过程,改革是要一步一步地进行。

  尽管国家税务总局是受中央垂直管理,但在一个地方时间长了,多多少少跟地方有盘根错节的关系,容易受当地政府的影响。为了避免地方政府对国税工作的干扰,从1998年开始,中国实施国税局长的异地交流制度,这种制度提高了国税系统的独立性,也维护了税法的权威,对保证中央财政收入发挥了积极作用。

这些年学术界一直倡导制定一部政府间财政关系法,类似一个财政基本法的法案,但目前还在调研建议阶段。该法主要涉及中央的财权和事权、地方的财权和事权、支出责任,应该按照怎样的理念、原则和规则,怎样的程序等,需要通过法律作出明确的规定。

  国地税合并实质是中央和地方分成改革

刘剑文:我认为,对企业纳税人的影响,主要在于减少纳税人的成本。这个成本不是税收成本,而是费用成本。以前企业进行任何一项涉税业务,都要准备两套材料,造成很大浪费。除了费用成本外,还有时间成本、精力成本,我认为,这是影响很大的一件事情。

  2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?

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  税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

刘剑文:双重领导体制不是你管我也管的问题,而是必须有一个为主。这次合并很明确是以国家税务总局为主,挂牌也都是叫国家税务总局××省税务局,而且人员经费编制也都由中央负责,可能在人员选用问题上会征求地方意见。

  这样一来,地方的钱越来越多,而中央的钱越来越少。而中国是个大国,经济情况错综复杂,地区间经济发展不平衡,必须集中财力办大事。在我印象中,当时的分税制财政体制改革有个出发点,就是提高两个比重,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,尤其是后一个比重,关键是要加强中央的权威。

刘剑文:我想首先是考虑整个机构挂牌,挂牌以后可能涉及人员的安置配备问题。比如某一个地方,原来国税有7个局领导,地税有7个局领导,按照现在的体制,也不可能减员,只能随着时间自然增减,但可能短期内,会对税务干部的提拔造成一定影响。

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与此同时,开展了税收征管体制改革,在全国所有的地方政府,包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构,就是国家税务总局,负责中央税和共享税的征收,省以下设立地方税务局,负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万,其中,国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

  推进国税地税“合二为一”,对于中国的税制改革有怎样的意义?对于地方政府和企业来说,会有怎样的影响?87万税务人员如何安置?下一步还需要在哪些方面出台配套措施?

《中国新闻周刊》2018年第24期

  与此同时,开展了税收征管体制改革,在全国所有的地方政府,包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构,就是国家税务总局,负责中央税和共享税的征收,省以下设立地方税务局,负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万,其中,国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

从后续来看,我觉得首先要考虑稳定,其次要考虑效率和公平,如何通过这种方式能更好地提高效率,在干部安置过程中,如何能够实现公平。

  从更深层次来看,分与合的背后,不仅是央地关系的重大调整,也是国家治理体系的一个深刻变革,是推动中国实现法治国家建设的一个重大举措。

中国新闻周刊:这次国地税机构合并,有一个重要原则就是“瘦身-健身”,你对此如何理解?

  刘剑文:如果说真正讲国地税分和合的制度逻辑,或者说法律逻辑,我想主要还是在于宪法框架下的中央和地方关系,在不同时期央地关系应该如何处理,也涉及中央和地方在这一过程中,各自应该发挥怎样的作用。

刘剑文:国地税合并以后,地方没有主体税种,税收减少了,地方的收入肯定会大幅度的减少,财力越来越集中在中央。而地方政府要提供公共服务和公共产品,要实现机构运转,如果财政资金不足,可能就不得不通过发地方债等方式来解决。

  流转税主要由增值税、营业税和消费税三大税种构成,当时增值税大概占整个财政收入的半壁江山,所以分税制以后,增值税成为了共享税,中央占75%,地方占25%,营业税作为地方税,消费税作为中央税。

实际上,我觉得中央和地方的分成,并不在于谁来征收的问题,谁征都一样,问题是在于按照什么原则、规则,在中央和地方对财政收入进行划分。所以我觉得不要因为机构合并,就说对于中央和地方分成有多大影响。我认为,主要是取决于用什么理念、原则和规则如何来处理好中央和地方的财政关系。

实际上,过去的地税系统征收率是过低的,表面上是造成了法定税率和实际税率脱节,实质上是对税法的权威性产生冲击。一旦树立税法的权威,企业在纳税的过程中,就无法与地方政府讨价还价,对纳税情况也能有准确的预期,从企业角度来讲,企业的税负或许会有增加。但是中央也在考虑解决措施,特别是增值税税率简化,法定税率下降,能够对冲实际税率上升的一个负面影响。

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至于“健身”,我的理解是把机构中的精兵强将整合在一起,更好地整合资源,使征收工作更有效率,机构管理更加规范,人员配置更加合理。

  1994年的国地税分开,是有一个特殊的历史背景,因为在分税制之前,中国采用分灶吃饭、财政包干的体制。这种体制从改革开放以后到1994年以前,有过一些历史的作用和功绩,但在这个过程中,中央的钱越来越少,地方的钱越来越多,因为改革开放以后,地方经济状况越来越好,财政收入越来越多,而按照分灶吃饭原则,地方征税后按比例上交中央,很容易发生地方政府侵蚀中央的收入问题。

中国新闻周刊:按照目前的计划,下一步将在市县一级合并,这中间是否会有阻力,特别是县域经济比较发达的地区?

  当然,我国最大的一次改革就是2016年的营改增,这其实是一次中央和地方收入分成改革,改革后,原来由地税局征收的第一大税种营业税取消,变成由国税局征收的增值税,国地税业务范围此消彼长,但人员规模不变,增加了国税人员的征管压力。所以,这两次重大的收入分成改革,成为国税地税合并的最根本的原因。

“目前的改革仍是在探索的过程中,肯定会有一揽子政策出来。从国家角度来讲,必须处理好中央和地方的关系,也必须调动中央和地方的积极性,目前这些方案已经在研究之中。”

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让纳税人有获得感和安全感

  就这些问题,《中国新闻周刊》专访了中国法学会财税法学研究会会长刘剑文。在他看来,税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

中国新闻周刊:对于地方政府而言,这次合并,会有怎样的影响?

  中国新闻周刊:1994年,中国实行分税制改革,分别设立国税地税部门,现在又将国地税合并。当时的分和现在的合,其背后的逻辑是什么?

推进国税地税“合二为一”,对于中国的税制改革有怎样的意义?对于地方政府和企业来说,会有怎样的影响?87万税务人员如何安置?下一步还需要在哪些方面出台配套措施?

  所以,当时分设国税地税,是为了适应分税制财政体制改革的需要,尤其是要提高两个比重,在当时起了非常关键的作用。

在过去20多年,在中央和地方税收分成过程中,尽管我们要充分肯定所取得的历史功绩,但还要用一个历史的眼光看过去的分税制改革,特别是国地税分设的问题。

此外,从法律上来讲,应该依法纳税,如果说因为以前有税收漏洞,企业纳税人该缴的税没缴,那么就涉及违法问题。不能因为合并以后严格征管了,依法征管了,就说企业税负就增加了,因为这是本来就是企业依法该缴的。

央地关系的重大调整

中国新闻周刊记者/贺斌

中国新闻周刊:在处理中央和地方关系上,需要重点关注哪些方面内容?

中国新闻周刊:目前实行国家税务总局和地方政府双重领导这样一个体制,你如何评价这样一个体制,双方将如何协调?